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武汉大学|河沙治理困局

2020-09-26        来源:如盈教育快讯

原标题:武汉大学|河沙管理困局

河沙既是建筑材料也是重要的自然资源,天然存在于河床之中。随着政府将河沙作为重要自然资源维护起来,引领有序铁矿,河沙管治作为专项内容转入基层管理的视野。2020年,笔者在中部牟镇调研中找到,河沙管理并不是简单的工作,甚至经常出现了“政府越管治越钱”的困境。

河滩上的软黄金

河沙之所以难以治理,根本原因在于河沙越来越值钱。其实,河沙也不是一直很钱。以前因为不断文化底蕴,抬高河床,河沙沦为防汛工作的重难点。随着建房潮的蓬勃发展,河沙转变为重要的建筑材料,慢慢地在一些交通比较便利的地方,有人专门从事挖沙、运沙的工作,为离河很远的人们提供方便,一车沙价格从几十涨到几百,但基本没超额利润。随着大中小城市房地产市场的兴旺,各种建筑材料转入卖方市场,价格上涨幅度明显,河沙也不例外,开始产生超额利润,这时灰黑势力开始插手河沙开采,盲目铁矿带来的各种问题也逐渐凸显。

政府力量介入后,河沙的市场需求并没减少,甚至因为环保督察、要犯除恶、干流水利保护等政策的实施,导致市场供给变少。中小河流沦为最重要的供给方,原本局限在地域范围内的河沙做生意,伸延至周边县市,甚至是外省。这样一来,中小河流河沙铁矿的利润空间骤升,河沙就此摇身变成“硬黄金”。现在河沙的价格每方160至180元,一卡车沙的价格较少则四五千,多则上万。

河沙治理现状

在政府介入之前,专门从事河沙挖采的主要是有经济实力和社会势力反对的人,用大挖机和大卡车挖沙、运沙。不少村干部将挖沙作为副业,只是不亲自参予作业,投资几台机械,雇几个人,只要有订单,白天黑夜不间断作业。

在河沙治理中,首先受到打击的是下河的大型器械,通过前期宣传、不定时巡逻、罚款拘留等措施,大型器械明目张胆下河挖沙的现象得到有效阻止。按照属地管理原则,中小河流河沙管理工作的首要责任主体是乡镇政府,因为乡镇政府没有执法权,在执法人员过程中受到多方排挤。

第一,惧怕事发,在侦察过程中找到违规行为,不能口头制止,没法采行强制措施,结果治理力度大打折扣。

第二,乡镇政府缺少惩处手段,一方面显然没有执法权,另一方面就算与派出所、水利站、公路站等派出机构牵头执法,也没合适的惩处条目和标准,只能用违例上路、超载等边缘性的手段展开打击。结果与巨大收益比起来,罚款或者一段时间拘押的代价都不算高。这种情况下,近几年牟镇政府年均罚没收益仍然达到近200万,由此至为河沙盗采问题的严重性。

现阶段,令牟镇政府困惑的是另一个问题,许多普通村民加入到挖沙工作中,以“蚂蚁搬去”的方式,手动上沙、用三轮车运沙,趁着晚上防控虚弱的时候积极开展作业。他们每次挖几车,找个隐密的地方堆起来,聚少成多,最后再统一卖给收沙者,一个晚上做到几个小时就能挣三四百元,比打零工划算。

面对“蚂蚁搬去”,乡镇政府治沙手段显得更加脆弱,困境更加显著。

首先,参予挖沙的一般多是镇守村庄的老年人,有的还是贫困户,挖沙收入对他们变得尤为重要。执法人员自知他们的困难,另加经常打交道,即使从道义出发,也很难严苛按照通行标准对他们继续执行处罚,至多扣车、口头教育警告另加几百元的罚款,然而与收益相比,这些都不算什么。

其次,乡镇政府需要调动的人员有限。一个乡镇范围内,河流绵延几十公里,到处都是下河口,执法过程中,“按下葫芦浮起瓢”的情况很少见。河滩盗沙者之间建立起互惠预警机制,一个人找到执法队侦察,就会立马通报别人,赶紧回家,所以执法队很难构建“应抓尽捉”。部分盗沙者甚至分工合作,有的人负责管理下河作业,有的人负责管理盯梢,掌控队员们的车牌号,发现联合行动的苗头,立马发出通知,所以即使接到明确举报,下河执法人员也会扑空。政府也采行过堵住下河口的措施,但是白天辟起来的围栏,晚上就被破坏了,一天都坚决没法。

最后,执法成本过大。治沙队经常接到举报,多次采行多部门牵头执法人员的方式,到了现场,要么捉不到人,要么抓到人也不能扣动三轮车,管理效果与管理成本不成比例。农民不可能主动将沙运还河床,必须治沙队联系车辆和铲车,支付人员工资和运输费用。对于资源匮乏的普通农业型乡镇来说,这是一笔极大的预算外支出。

总之,因为管理对象分散且谓之多,治理成本大、人员不足、资源严重不足、标准不明的困境显著。普通群众挖沙,虽然每人每次凿得不多,但是积累起来数量惊人,调研中听说,近几年牟镇部分河段河床沉降将近2米。

普通农民背后的灰色利益网络

“蚂蚁搬家”越是猖獗,说明隐蔽在背后的变现渠道越是稳固,在普通农民背后,是环绕河沙市场建立起来的可观灰色利益网络。

此前,普通农民很少持续性参与挖沙买沙,因为挖沙之后不知道卖给谁,无法稳定链接市场需求。经济实力和社会关系比较强硬的人是主要的挖沙者,随着河沙市场价值下跌,超额利润越来越多,有的地方甚至出现灰黑势力独占河沙产销的现象。

政府管治加上近两年的要犯除恶,使得把持在河沙产销过程中的灰黑势力得到有效地清理,但是灰色利益空间仍然不存在。在河沙管理中,比较容易受打击的是河床上的大机械开采,因为隐蔽性很低。灰色力量转而把握住经销中的关键环节,从必要铁矿作业中解散,继续通过运输和市场对接赚超额利润,将铁矿作业让渡给普通农民。只要确保按时收沙,给与农民所求渠道,完全不用担忧收不到沙。如果治沙队查到上门收沙运沙者,灰色力量可以进一步隐藏入市场对接环节,将超额利润进一步集中。所以,明面上的普通农民、具有初级隐蔽性的收沙运沙者,都是灰色力量的遮蔽器。结果,政府管理力度越大,环绕河沙产销的利益链条显得越复杂。

调研中找到,治沙队长期处于与上述利益链条的交互中,在乡村情理逻辑、有意识的利益勾结等机制下,容易出现被“生锈”的问题。属地责任压力,另加人手不足,导致治沙队成员比较复杂。一般情况下,为了充分发挥牵头执法人员的效果,会从乡镇主要领导中抽调一人充分发挥统筹作用,再从乡镇综治办、水利站、派出所等涉及部门调来人员,最后为了充分发挥监督作用,将属地责任力到村里,会从每个临河村庄中选一个人,一般是村干部、党员或者退伍军人。最后组成乡镇干部、部门人员、村庄队员三方合作的管理架构。在实际管理过程中,乡镇干部和部门人员都有多种岗位任务,除了抽空组织侦察和拒绝接受举报外,现场执法人员的精力并不多。

治沙队的治理任务就主要落在村庄队员身上。但村庄队员是最更容易“被生锈”的那批人,一是因为他们与盗沙者共同生活在一个村庄,共金字在村庄互惠体系中,难免有偏私逻辑;二是因为他们受到体制约束较少,即使违规操作,为盗沙者提供方便,也难以被其他队员找到,就算被发现,至多被解聘;三是因为有些村庄队员自己原来专门从事过河沙产销,清楚哪些环节有空可钻,一旦出于人情面子考虑,或者被利益勾结,“被生锈”的力度更大。因为2018年成立的治沙队“被污染”,个别成员演变为灰色力量的“保护伞”,2020年牟镇纪委检查找到后,将之退出,重新组队。

利益管理的不切实际路径

法制化治理是基层管理现代化的一个最重要方面。乡村社会具备地域性和相对封闭性,乡村两级的组织很容易高度卷入灰色利益之中,沦为模糊空间的重要主体和结构性力量。乡村干部及其关系网络有的间接从灰色利益中受益,是利益链条的重要环节;有的碍于人情、面子、关系等,降低了管理力度;个别甚至直接参与灰色利益之中,为人提供方便,变成“避难者”。

以河沙管理为例,在外部压力较强的情况下,乡村两级很难跳出利益网络,单独依靠内生动力,很难进行自我革新。调研中听说,有的乡镇政府工作经费紧张,缺乏财政创收渠道,河沙管控得到的罚没收益,沦为乡镇政府一笔最重要的“活钱”,难免给人留下“抽养鱼”的印象。

其实,正式成立专门工作队和特定工作组,是人手不足、资源紧绷情况下,乡镇政府经常使用的一种常规管理手段。问题是,依靠常规管理,很难创建新的利益边界和利益分配秩序,最终陷于“隔靴搔痒”的困境,在河沙管理中表现为治沙队、普通农民、灰色力量三大主体的“拉锯战”。因为盗沙者实在太多,法不责众的逻辑是执法者力量有限,偷盗河沙问题最终屡禁不绝。

有意思的是,2020年疫情封村期间,牟镇河滩没有出现一例盗沙,主要出入路口也没有运沙车通行。这解释,河沙偷窃并不是一个到底的死循环,运动式管理是有效地的治理方式。例如,只要在各大交通要道严格设置关卡,对所有运沙车辆进行资格审查,配上以严厉打击,就能在很大程度上减少灰色力量的活跃程度。

当然,运动式管理无法一直持续,灰色利益空间也不有可能几乎清除,待到盗采河沙者锐减,新的利益边界和分配秩序成为社会共识,就应当重新转至常规治理轨道。

多维目标的平衡

采用运动式管理方式还有一个前提条件,那就是:时机成熟、利大于弊。

以河沙管理为事例,并不单纯涉及河沙偷窃的问题,除了自然资源管理之外,还有城市发展、防洪泄洪、环境保护、道路维护、市场供应、水利安全等维度。例如,2016年夏季连续几天的暴雨,导致牟镇河堤淹没,洪水裹挟着巨量河沙挖出了道路、农田和房屋,洪水退去之后,政府的组织大量人力物力财力才已完成清理工作,2020年夏季的雨量多达2016年,但是没再次发生决堤,一方面是因为堤防加固,另一方面是因为大量铁矿河沙,降低河床。对于地方政府来说,一方面要管理河沙,另一方面要建设城市,在供应量严重不足的情况下,对盗沙者和灰色力量打击过狠,就会进一步抬升河沙价格,城市建设进度就可能受到影响。这样看来,保证多维目标的兼顾,可能是特定问题上产生地方保护主义的原因,不是政府没想到运动式管理,而是现阶段不能这样做。

根治河沙盗采的方式应该是确保河沙的市场供应量,构建供需均衡,让河沙从软黄金改变为河沙本身。

牟镇使用“平台公司+市场服务”的经营模式。具体来说,市县政府联合正式成立平台公司,由该公司负责区域范围内河沙经销相关一切事务,经营收入纳入政府财政收入,政府正式成立专门部门负责监管公司运营和产销过程。同时,公司架构很简单,并不直接参与生产作业,也没大型器械、运输车辆和仓库,工作人员也不多,通过购买服务的方式将所有的产销环节外包过来,公司负责管理中间协商工作。也就是说,公司相等于发包方,与开发商、采沙公司、运输公司接入,在这个过程中,采沙公司和运输公司取得平均利润,超额利润归政府平台公司所有。从理论上来说,这种经营模式需要实现“涨价归公”的目标。

但牟镇经验告诉他我们,上述模式的运营效果并没达到预期,其原因在于市场供应仍然存在极大缺口。同时,平台公司如何构建对合作方(采沙公司和运输公司)的有效地监督也很关键。

或许平台公司经营模式尚待进一步完善,或许还有更好的经营模式,这都有待进一步理论创意和实地探寻。但我们应当认识到,河沙治理是一个复杂的问题,单独从资源管理的角度是难以厘清的。

(作者黄灿系由武汉大学中国乡村治理研究中心博士生)

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